DOI 10.35381/cm.v8i4.847
La acción por incumplimiento como garantía constitucional en el ordenamiento jurídico ecuatoriano
Non-compliance action as a constitutional guarantee in the Ecuadorian legal system
Diana Estefanía Gallardo-Astudillo
diana.gallardo.69@est.ucacue.edu.ec
Universidad Católica de Cuenca, Cuenca, Cuenca
Ecuador
https://orcid.org/0000-0002-7648-174X
Esteban Polo-Pazmiño
Universidad Católica de Cuenca, Cuenca, Cuenca
Ecuador
https://orcid.org/0000-0002-9927-388x
Recibido: 01 de mayo 2022
Revisado: 25 de junio 2022
Aprobado: 01 de agosto 2022
Publicado: 15 de agosto 2022
RESUMEN
Se determina la aplicación, procedencia y nivel de eficacia de la acción por incumplimiento como garantía constitucional en Ecuador, con un estudio desde su nacimiento jurídico en el año 2008 con la vigencia de la Constitución de la República del Ecuador, sus aspectos más relevantes y su naturaleza jurídica para garantizar la aplicación y cumplimiento de normas contenidas. En cuanto a la metodología, se emplea una investigación descriptiva con un enfoque analítico y dogmático. Centrando su objeto en los elementos característicos de esta garantía jurisdiccional; concluyéndose con la poca jurisprudencia, escaso análisis doctrinal de esta acción relativamente nueva en Ecuador, ha generado que abogados y jueces no apliquen sus preceptos, desconozcan sus elementos y las acciones por incumplimiento sean cada vez en mayor grado sean inadmitidas, generando un gran perjuicio al Estado de Derecho y los ciudadanos que buscan el cumplimiento y aplicación de las normas.
Descriptores: Derecho natural; derecho constitucional; derechos civiles. (Tesauro UNESCO).
ABSTRACT
The application, origin and level of effectiveness of the action for non-compliance as a constitutional guarantee in Ecuador is determined, with a study from its legal birth in 2008 with the enactment of the Constitution of the Republic of Ecuador, its most relevant aspects and its legal nature to ensure the application and enforcement of the rules contained therein. Regarding the methodology, a descriptive research with an analytical and dogmatic approach is used. Focusing its object on the characteristic elements of this jurisdictional guarantee; concluding with the little jurisprudence, scarce doctrinal analysis of this relatively new action in Ecuador, has generated that lawyers and judges do not apply its precepts, do not know its elements and the actions for non-compliance are increasingly inadmissible, generating a great damage to the rule of law and citizens seeking compliance and enforcement of the rules.
Descriptors: Natural law; constitutional law; civil and political rights. (UNESCO Thesaurus).
INTRODUCCIÓN
En los grandes cambios constitucionales que introdujo la Constitución de la República del Ecuador adoptada en el año 2008, se encuentra la reestructura, fuerza y vigencia de las garantías jurisdiccionales, siendo una de ella la acción por incumplimiento, una garantía relativamente nueva cuyo análisis es objeto de esta investigación. La acción por incumplimiento tiene la finalidad de dar garantía a la aplicación de normas que componen al sistema jurídico, también con el cumplimiento de informes o sentencias de instancias internacionales en derechos humanos cuando presenten alguna obligación (Constitución de la República del Ecuador, 2008), por parte de la administración pública o personas particulares, siendo la Corte Constitucional la encargada de conocer, sustanciar y resolver esta acción.
En Ecuador la acción por incumplimiento ha sido poco analizada, a pesar de ser una acción con un alto índice de presentación comprada a otras garantías jurisdiccionales, su estudio radica en determinar cómo se encuentra regula, la jurisprudencia constitucional dictada en torno a esta acción y responder en esta pregunta investigativa (Constitución de la República del Ecuador, 2008):
¿Cómo es la estructura de la acción por incumplimiento en el ordenamiento jurídico ecuatoriano y la afectación del desconocimiento dogmático, en la aplicación, tramitación y jurisprudencia de la acción constitucional por incumplimiento en decisiones y sentencias judiciales de protección de derechos humanos en Ecuador?
METDOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN
Esta investigación es de tipo descriptivo, se realizó un análisis documental, sobre los estudios, doctrina, pronunciamiento jurisprudencial relacionados con el objeto de estudio que gira en torno a la acción por incumplimiento, incorporando normativa jurídica ecuatoriana y legislación comparada que permitió un análisis global sobre esta acción, sus características y elementos en el marco jurídico ecuatoriano.
Asimismo, este estudio se caracterizó por un método de investigación interpretativo y contextual, que según Cuenca & Schettini (2020), permite profundizar la diversas posturas académicas e ideológicas en relación a la información a estudiar y la relación de la sociedad con el problema de investigación
De esta manera, se analizaron los dictámenes y sentencias referentes a este tema de investigación, para llegar a obtener resultados óptimos que permitieron discutir sobre la eficacia de la acción por incumplimiento, sus características y elementos en la normativa jurídica ecuatoriana.
Además, se realizó una investigación de tipo bibliográfica, con la revisión de artículos académicos, capítulos de libros, tesis, sentencias de la corte Constitucional y demás documentos de repositorios digitales; con criterios de inclusión y exclusión, utilizando como puntos de acceso revistas científicas; tomando como consideraciones especiales para los criterios de inclusión aquellos documentos que utilicen palabras clave como: acción por incumplimiento, cumplimiento de sentencias e informes de organismos internacionales de derechos humanos, principio de legalidad y acción por incumplimiento, derecho a la seguridad jurídica y acción por incumplimiento, etc., además, como criterios de exclusión se enfocó en utilizar únicamente publicaciones con antigüedad no mayor a los 5 años de la fecha de estudio, para detallar un estado del arte sólido que permitió inferir adecuadamente en los resultados expuestos en esta investigación.
ANÁLISIS DE LOS RESULTADOS
La acción por incumplimiento es una garantía jurisdiccional conforme lo preceptúa la Constitución de la República del Ecuador, que tiene por objeto el garantizar la aplicación de normas que tienen que ver con el sistema jurídico, además del cumplimiento de sentencias de organismos internacionales (Constitución de la República del Ecuador, 2008). De la disposición constitucional referida surgen dos elementos claves que son: el cumplimiento de normas que integran el orden jurídico ecuatoriano y la aplicación sentencias e informes que versen sobre derechos humanos.
La acción por incumplimiento reúne las características propias de una garantía jurisdiccional, constituyéndose como un mecanismo rápido, eficaz, justiciable y sencillo al momento de garantizar su exigibilidad y el cumplimiento de los derechos que por acción u omisión de funcionarios públicos o particulares han sido vulnerados. Frente a lo dispuesto en la Constitución, si por acción u omisión se dejase de cumplir con lo dispuesto en las normas jurídicas, así como sentencias dictadas por organismos internacionales de derechos humanos, nos encontraríamos frente a una violación directa de derechos fundamentales lesionando la seguridad normativa a los ciudadanos.
Antecedentes
El aporte de la doctrina constitucional para la tutela efectiva y protección de los derechos humanos ha generado que las diferentes legislaciones del continente americano implementen amplios y varios mecanismos que garanticen su vigencia y la aplicación de sanciones en el caso acciones lesivas que vulneren estos derechos. Estos mecanismos han sido considerados como el máximo deber de los Estados; una de estas acciones, es la denominada acción por incumplimiento, misma que remota sus antecedentes en el derecho romano, anglosajón y se ha desarrollado en el transcurso del tiempo en el sistema normativo y jurisprudencia en América Latina (Gozaini, 2003).
En tal sentido, podemos manifestar que la acción por incumplimiento tiene su génesis más remoto en el Derecho Romano, particularmente a los interdictos romanos y su desarrollo se vincula forja las instituciones jurídicas denominadas: Writ of Mandamus y el Writ of Injuction, propias del derecho anglosajón (López, 2019). En referencia al Derecho Romano, (Castro, 2019), considera que los denominados interdictos romanos, constituían mecanismos procesales que tenían un carácter sumario, siendo una orden que generaba un magistrado, se tramitaba en forma más ágil que las demás acciones, el actor podía solicitar al Pretor que previo a nombrar un Juez, este último disponga al demandado una orden perentoria para que se abstenga de cualquier acción que contravenga el o los derechos del accionante. La figura romana del interdicto fue la piedra angular para la protección de los derechos, contenido que fue acogido por el derecho anglosajón y el paso a la elaboración de los Writ of Mandamus y el Writ of Injuction
El Writ of Mandamus, propio del Derecho Anglosajón, se configura en el mandato que un tribunal en nombre del Estado lo dirige a otro tribunal inferior o a cualquier autoridad administrativa, ordenando así la ejecución de un deber impuesto por la ley su concepción no se limitaba a la obligatoriedad de cumplimiento de la norma, sino que además podía exigir a la ejecución de un acto discrecional que estaba obligado una persona de conformidad con las disposiciones legales vigentes y la ejecución de un mandato extraordinario. En los casos de la existencia de un derecho legal por parte del demandante, un deber jurídico y la ausencia de un recurso apropiado y adecuado. En lo posterior, es el Code of Laws of United States, recoge características del Writ of Mandamus, en donde se determina que las Cortes del distrito poseen jurisdicción para obligar la ejecución de una obligación del demandante en un proceso judicial (Rabasa, 1942).
En cambio, Writ of Injuction, constituye una orden prohibitiva o un mandato de suspensión de ejecución de una acción lesiva, con el fin único para evitar la posible vulneración de derechos fundamentales o de evitar una acción ilícita de un particular o autoridad. Tanto la Writ of Nandamus y el Writ of Injuction, fueron instituciones base para lo que hoy conocemos como el incumplimiento normativo, incumplimiento de actos administrativos y sentencias (Gozaini, 1994). En referencia a los antecedentes de la acción por incumplimiento en la doctrina constitucional de Latinoamérica, es importante citar el avance y conceptos en los sistemas jurídicos de Brasil, Argentina, Colombia, Perú y Bolivia, mismas que refieren a esta acción con determinadas variantes y similitudes a lo preceptuado en el ordenamiento jurídico ecuatoriano (López, 2019).
El tratadista (Gozaini, 2003), manifiesta que Argentina fue el primer país de esta región que estudió, desarrolló y aplicó lo que conocemos hoy como acción por incumplimiento, en el citado país, se instituye la figura de: mandamiento por ejecución, mandamiento de prohibición y el amparo, es así que en la Constitución de la Provincia de Entre Ríos, dispone que, ante la falta de cumplimiento de un deber, las partes podrán demandar ante los tribunales su ejecución inmediata.
Vinculado a lo citado en líneas precedentes, Brasil en el año 1988, implementa el recurso judicial denominado Mandado de Injunçao, mismo que se configura siempre que se produzca la falta de una norma reguladora o que esa se torne no aplicable o inviable para el ejercicio de derechos constitucionales, sentando así las bases para la acción por incumplimiento (República Federal de Brasil, 1998). Otros países latinoamericanos que han implementado la figura acción por incumplimiento son: Colombia en el año 1991, denominando Acción de Incumplimiento, Ecuador en el año 2008 con la Acción por incumplimiento, Perú en el año 1993, denominándola Acción de Incumplimiento y Bolivia en el año 2009 con Acción de Incumplimiento.
Acción por incumplimiento en Ecuador
Bajo el mandato del presidente Rafael Correa, se promulga en el Registro Oficial No.449 de 20 de octubre del 2008, la nueva Constitución de la República del Ecuador que se constituye un gran aporte al constitucionalismo ecuatoriano, incorporando acciones constitucionales con objetos y finalidades jurisdiccionales distintas a las preceptuadas en Cartas Magnas anteriores (López, 2019). Para Castro (2019), la vigencia de la Constitución del Ecuador incorpora en su articulado la acción por incumplimiento, detallando a la misma con características propias, separándola categóricamente de otras acciones constitucionales, a su vez, es dotada de la característica de garantía jurisdiccional, con el fin de exigir el cumplimiento de informes y sentencias de organismos internacionales de derechos humanos y el cumplimiento de normas preceptuadas en el ordenamiento jurídico.
En efecto, la acción por incumplimiento en Ecuador tiene la característica de garantía jurisdiccional, regulada tanto en la Constitución de la República del Ecuador y desarrollada en la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional. promulgada en el año 2009, la cual regula las actuaciones de la Corte Constitucional y los procedimientos referentes a garantías jurisdiccionales constitucionales.
Concepto
Se puede definir a la acción por incumplimiento como el fin de que todas las leyes se apliquen y que tanto sentencias como resoluciones se cumplan, y mediante su cumplimiento intervenga la corte constitucional, debido a que ningún derecho puede ser oportuno sin la intervención de una autoridad (Carrión, 2011). En Ecuador el artículo 93 de la Carta Magna, regula la acción por incumplimiento, estableciendo lo siguiente: la acción por incumplimiento tiene por objeto el dar garantía a la aplicación de normas de todo un sistema jurídico, también el cumplimiento de sentencias de organismos internacionales, aunque la obligación no esté totalmente clara; dicha acción se interpondrá mediante la corte constitucional (Constitución de la República del Ecuador, 2008).
De igual manera, la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, determinan la definición de la acción por incumplimiento, siendo similar a la plasmada en la Constitución, a más de ello, la norma en mención en sus artículos 52 a 57 establece la recepción, causales de admisibilidad, sorteo y sustanciación; se puede señalar además, que el Reglamento de Sustanciación de Proceso de Competencia de la Corte Constitucional determina de forma de sustanciación de la acción por incumplimiento (Carrión, 2011).
La Corte Constitucional del Ecuador en el Caso Nro. 008-16-AN, define también a la acción por incumplimiento, considerando que la acción por incumplimiento se convierte en una garantía jurisdiccional que garantiza el aplicativo de normas de todo el sistema jurídico, también en relación con cumplir sentencias, decisiones o informes de varios organismos nacionales e internacionales, por ende, se convierte en un camino para levantar un reclamo ante la corte constitucional, que conste dentro del sistema jurídico garantizando la aplicación en instancia constitucional para que no se vulneren los derechos (Sentencia Nro.001-18-SN-CC, 2018).
Al analizar los conceptos planteados tanto por la Constitución de la Republica del Ecuador y la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, se destaca varias aristas entre ellas el determinar que catalogar a los derechos humanos como fundamento mismo del respeto al ser humano, a ello el artículo 1 de la Constitución de la República del Ecuador, expone como más alto deber del Estado e Instrumentos Internacionales el de garantizar el efectivo goce de los derechos contenidos en los citados cuerpos normativos (Pisarello, 2007).
Para ejecutar el citado deber, el ordenamiento jurídico prevé un conjunto de garantías jurisdiccionales, siendo estas últimas definas como “mecanismos los cuales un tribunal más o menos independiente ejerce un control, a fin de, imponer medidas de reparación, ante la ausencia o el incumplimiento de una garantía primaria o secundaria de carácter político” (Pisarello, 2007, p. 115). De lo expresado, se puede definir a la acción por incumplimiento como una garantía constitucional de carácter jurisdiccional, que tiene la finalidad de la aplicación, cumplimiento de las normas que conforman el ordenamiento jurídico y las sentencias e informes de los organismos internacionales destinados a la protección de derechos (Carrión, 2011).
Objeto y Naturaleza jurídica de la acción por incumplimiento
Como se expresó en líneas precedentes, en su artículo 93 de la Carta Magna del Ecuador y el artículo 52 de la LOJCC, delimita el objeto de la acción por incumplimiento argumentando que esta tiene como objeto dar el correcto cumplimiento ante todas las normas que componen el sistema jurídico, además de sentencias, derechos humanos y sentencias de organismos internacionales (Constitución de la República del Ecuador, 2008).
En la CRE, en el artículo 436 numeral 5, amplia el objeto de la citada acción, siendo parte de este los actos administrativos de carácter general, cualquiera que sea su naturaleza o jerarquía. De lo expresado, la acción por incumplimiento tiene por objeto el garantizar la aplicación y cumplimiento de: a) normas que integran el ordenamiento jurídico; b) actos administrativos de carácter general y; c) sentencias, decisiones o informe de organismos internacionales de protección de derechos humanos que contengan la obligación de hacer o no, clara, expresa y exigible. Es por ello que se puede resumir que la aplicación de la acción por incumplimiento recae tanto en la normativa interna nacional como supranacional (Corte Constitucional, 2021).
Normas que integran el ordenamiento jurídico
Al referirse a las normas que integran el ordenamiento jurídico como objeto de la acción por incumplimiento, es importante determinar que se entiende por norma jurídica, a ello se puede resumir como una regla, mandato o prescripciones emanadas de una autoridad sea esta legal que contiene derechos, sanciones, deberes a los ciudadanos y su cumplimiento es obligatorio.
Para el tratadista Hart citado por (Rodríguez, 1997), considera que las normas jurídicas son de dos tipos: las que imponen una sanción y para el autor son catalogadas como primarias y las normas facultativas determinadas por el autor como secundarias, mismas que se pueden crear, modificar y eliminar a una norma primaria o verificar su fiel cumplimiento.
El sistema jurídico en Ecuador se conforma de una pluralidad de fuentes normativas, mismas que pueden provenir de diferentes funciones y organismos estatales, nuestra Carta Magna en su artículo 425 dispone que el orden jerárquico de aplicativo se normas tendrá el siguiente orden: constitución, convenios internacionales, tratados, normas regionales, leyes ordinarias, ordenanzas distritales y decisiones que competen a poderes públicos (Constitución de la República del Ecuador, 2008).
Lo dispuesto en la citada norma, evidencia que la Constitución es jerárquicamente superior frente a las demás normas que integran el ordenamiento jurídico ecuatoriano. En el mismo orden de ideas, la Corte Constitucional del Ecuador, en base a sus competencias y atribuciones, determinó que debemos entender por acto normativo, estableciendo lo siguiente: “Acto normativo, es aquel que independiente de su fuente tiene un efecto jurídico abstracto, obligatorio, no se agota con su cumplimiento y contiene un mandato general de prohibición, permisión y orden” (Corte Constitucional 2021, p. 5).
Luego de las definiciones planteadas, se podría considerar que el objeto de la acción por incumplimiento es garantizar la aplicación de normas que integran nuestro ordenamiento jurídico, no obstante, se podría pensar que la Constitución como parte del ordenamiento jurídico puede ser objeto de garantizar el cumplimiento de sus preceptos, pero el artículo 436 numeral 10 del citado cuerpo normativo determina como potestad de la Corte Constitucional el denominar la inconstitucionalidad que se relaciones con autoridades o entes del estado, de forma total o parcial, dentro de mandatos que contengan normas constitucionales, dentro de un margen de tiempo determinado por la corte constitucional. Si por alguna razón la omisión persiste, la corte expedirá la norma de acuerdo con la ley (Constitución de la República del Ecuador, 2008).
Resumiendo lo planteado en el párrafo precedente, la acción por inconstitucionalidad vendría asumir la omisión de mandatos prescritos en nuestra Carta Magna por parte de la administración pública, siendo la CRE excluida como norma que integra el ordenamiento jurídico y que se encuentra determinado como objeto de la AN en su artículo 93. Finalmente, en el caso de leyes y normas de menor jerarquía constitucional, podríamos manifestar que la acción por incumplimiento garantizará su objeto en cuanto a la aplicación y eficacia del ordenamiento jurídico frente a omisiones en la aplicación de normativa por parte de las autoridades públicas o personas naturales o jurídicas particulares cuando actúen o deban actuar en ejercicio de funciones públicas o presten servicios públicos, que no puedan ser ejecutables por las vías judiciales ordinarias (Sentencia 42-15-AN/21).
Actos administrativos de carácter general
Como definición de acto administrativo se plantea como dictamen que se efectúa durante una ejecución administrativa que tiene que ver con normas jurídicas, cada que se termine su cumplimiento en forma directa, misma que entregara un documento físico para el expediente final (Código Orgánico Administrativo, COA).
A lo expuesto en los artículos 436 numeral 5 de nuestra Carta Magna y 52 LOGJCC, la acción por incumplimiento se podrá presentar frente actos administrativos con carácter general, excluyendo de esta acción los actos de efectos individuales. A más de lo citado estos actos administrativos cuyo cumplimiento se exige “deben contener una obligación de hacer, no hacer de manera expresa, clara y exigible” (Sentencia No. 007-09-SAN-CC,2009, p. 18).
El constitucionalista, (Quintana, 2016), realiza una fuerte crítica a los actos administrativos de efectos generales como objeto de la acción por incumplimiento, estableciendo que el administrativo no tiene como fin solo este tipo de actos sino un conjunto de acciones administrativas, misma que será incapaz de determinar el destinatario. Por lo consiguiente, los actos administrativos con efectos generales, como objeto a garantizar su aplicación en no permite que indicar quien es el destinatario lo que impide que se determine quién debe ser el legitimado pasivo en este caso de una acción por incumplimiento Finalmente, podemos sostener que son objeto de esta acción los actos de efectos generales que conlleven una obligación, clara, expresa y exigible, siempre que no exista otro mecanismo judicial para lograr el cumplimiento del citado acto y cuando exista un daño grave al recurrente (Quintana, 2016).
Sentencias, decisiones o informe de organismos internacionales de protección de derechos humanos que contengan la obligación de hacer o no, clara, expresa y exigible.
Las sentencias e informes de organismos internacionales de derechos humanos, ratificadas por nuestro país, buscan la protección y aplicación de estos, convirtiéndose en normas de carácter vinculante con efecto erga omnes, de cumplimiento obligatorio y dotando de fuerza al bloque de constitucionalidad para Ecuador. En este sentido; Germán Bidart citado por (Guerrero, 2020), define al bloque de constitucionalidad como las normas que no están dadas en la constitución, pero cuenta con jerarquía constitucional.
La CRE en el numeral 3 del artículo 11 e inciso segundo del artículo 425, confiere jerarquía constitucional a los tratados e instrumentos ratificados en el Ecuador que versen sobre derechos humanos, esta disposición permite la incorporación de esta normativa al bloque de constitucionalidad ecuatoriano (Guerrero, 2020). A más de lo acotado, es importante enunciar lo dispuesto en el artículo 93 y numeral 5 del artículo 436 de nuestra Carta Magna, disposiciones determinantes al referir que las sentencias e informes de organismos internacionales que versen sobre derechos humanos, son objeto de acción por incumplimiento, siendo esta el mecanismo idóneo para su cumplimiento siempre que tengan efectos vinculantes al Ecuador (Guerrero, 2020).
En el ámbito de la aplicación de la AN para el cumplimiento de sentencias e informes internacionales de derechos humanos, se ha generado un debate practico y doctrinal, señalando que el planteamiento de esta acción trae consigo diversas limitaciones en su ejecución, en razón que la CRE precisa que, el objeto de estas sentencias e informes siempre que no se pueda ejecutar por vías judiciales ordinarias, la LOGJCC en su artículo 56 numeral 3.
Como lo ha manifestado la Corte Constitucional del Ecuador: “no es una vía de ejecución de las decisiones internacionales en materia de derechos humanos, en tanto constituye un mecanismo subsidiario para exigir el cumplimiento de las obligaciones internacionales del Estado ecuatoriano (Sentencia No. 28-19-AN/21, 2021, p. 18). Esto en razón de que los Estados deben cumplir con las obligaciones internacionales contraídas en materia de derechos humanos, sin que se requiera un mecanismo previo de ejecución jurisdiccional o reclamo, siendo así que se considere a esta acción como subsidiaria frente al incumplimiento de estas obligaciones por parte del Estado.
La acción por incumplimiento en cuanto a su conocimiento por parte de la Corte Constitucional referente a informes y sentencias que versan sobre derechos humanos debe realizar un análisis complejo, determinando si las mismas fueron emitidas por un organismo internacional de derechos humanos deben cumplir una obligación para el Estado ecuatoriano, debiendo ser esta obligación expresa, clara y exigible y cumplir lo dispuesto tanto en la CRE y en la LOGJCC. A más de esta verificación de requisitos, es importante decir que las sentencias de organismos internacionales tienen que ver con todo el estado ecuatoriano ya que no se centran en uno solo y deberán ejecutar las acciones previstas (Sentencia No. 28-19-AN/21, 2021).
En conclusión, conviene decir que la procedencia de la AN para exigir el cumplimiento de sentencias e informes de organismos internacionales de derechos humanos proviene del reconocimiento del Estado que su incumplimiento implica lesionar al ordenamiento jurídico internacional mismo que se ha desarrollado para proteger los derechos humanos.
Naturaleza jurídica de la acción por incumplimiento
La acción por incumplimiento es una garantía constitucional, conforme lo determina la CRE y la Ley Orgánica de Garantías Constitucionales y Control Constitucional, dicha acción debe ser planteada a la Corte Constitucional, como una breve definición de garantía constitucional se puede indicar que su finalidad es proteger de manera efectiva los derechos vistos en la constitución de derechos humanos, igualmente abarcando por la reparación en caso de su mala ejecución (Ley de Garantias Jurisdicionales y Control Constitucional, 2009).
La Corte Constitucional se ha pronunciado en relación con los mecanismos de cumplimiento normativo, así como sentencias e informes constitucionales constituyen garantías constitucionales (Sentencia No. 001-10-PJO-CC). A más de lo citado es importante destacar que la acción por incumplimiento es relativamente en el derecho constitucional y procesal constitucional del Ecuador con una vigencia de 14 años regulada tanto en nuestra Carta Magna y en la LOGJCC; a ello podríamos acotar que para precisar su naturaleza es importante enunciar el derecho y principio que giran en torno de esta garantía. Dentro del objeto el cumplimiento del ordenamiento jurídico ecuatoriano, actos administrativos de efectos generales y sentencias e informes de organismos internacionales referentes a derechos humanos, se puede acotar que el principio que gira en torno a esta dimensión es la legalidad y seguridad jurídica (Sentencia No. 011-13-SAN-CC).
La Corte Constitucional se ha pronunciado claramente en la Sentencia No. 011-13-SAN-CC, determinó que el derecho a la seguridad jurídica y principio de legalidad que se encuentran preceptuados en la Constitución de la República del Ecuador en los artículos 82 y 76 numeral 3 respectivamente, es el derecho y principio tutelados en la acción de protección; este enunciado ha generado grandes críticas, es así que el tratadista Ismael Quintana en su obra las acciones por incumplimiento, considera que no se debe catalogar a la acción por incumplimiento como garantía constitucional y por ende no protege derecho fundamental alguno, sino cumple la función de la eficacia y aplicación del orden jurídico (Quintana, 2016).
En virtud de lo planteado, se podría concluir que la acción por incumplimiento es considerada como una garantía constitucional que constituye el cumplimiento y aplicación obligatoria del ordenamiento jurídico y de sentencias e informes que provienen de organismos internacionales de derechos humanos, siendo el derecho protegido la seguridad jurídica y del principio de legalidad.
Procedencia y trámite
La Constitución del Ecuador y Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, en su artículo 93 y 52 respectivamente, otorgan la competencia al Pleno de la Corte Constitucional de poder plantear, conocer y resolver las acciones por incumplimiento. Su procedencia recae sobre el cumplimiento de normas, sentencias e informes cuyo cumplimiento tenga una obligación de hacer o no hacer que contenga las características de clara, expresa y exigible. De igual forma el Reglamento de Sustanciación de Procesos de Competencia de la Corte Constitucional, determina que el Pleno de la Corte Constitucional conocerá y resolverá las acciones de Garantías Jurisdiccionales entre ellas la acción por incumplimiento (Quintana, 2016).
La Corte Constitucional, en referencia a la procedencia de la AN, que previo a resolver una acción por incumplimiento se tomaran en cuenta cuatro aspectos fundamentales que son el incumplimiento y sanción que se deriva de la normativa, si la mención es lo suficientemente clara, si la obligación no se cumplió y las medidas adecuadas para cumplir tal obligación (Sentencia No. 7-12-AN/19).
De lo acotado por la Corte Constitucional, será improcedente una acción por incumplimiento respecto de las normas que no impongan obligación alguna que sea clara, expresa y exigible. En referencia a la inadmisión la LOGJCC en su artículo 56, establece las causales para que una AN sea inadmitidas, pese a ello, el inciso primero aluce a la procedencia, evidenciando la confusión que nuestra legislación establece entre la admisibilidad y procedencia de una acción. El artículo 56 establece:
Causales de inadmisión. - La acción por incumplimiento no procede en los siguientes casos (Constitución de la República del Ecuador, 2008):
1. Si la acción es interpuesta para proteger derechos que puedan ser garantizados mediante otra garantía jurisdiccional: Respecto a este primer numeral, es importante señalar que la AN busca la aplicación del ordenamiento jurídico en forma general y cumplimiento de sentencias e informas de organismos internacionales de derechos humanos no refiere de forma específica y directa a la violación de derechos. A nuestro criterio esta norma refiere directamente a la improcedencia de la acción por incumplimiento.
2. Si se trata de omisiones de mandatos constitucionales: La acción por incumplimiento tiene por objeto el cumplimiento y aplicación de normas infra constitucionales ya que los preceptos constitucionales y su cumplimiento se exige a través de una acción de inconstitucionalidad por omisión.
Si existe otro mecanismo judicial para lograr el cumplimiento de la norma, sentencia, decisión o informe, salvo en los casos en los cuales, de no admitirse la acción por incumplimiento, se provoque un perjuicio grave e inminente para el accionante ordinarias (Constitución de la República del Ecuador 2008, p. 204 ).
La AN no procede cuando existen otros mecanismos para lograr el cumplimiento de la norma o decisión; solamente procede en los casos en los cuales, de no admitirse la acción por incumplimiento, se provoque un perjuicio grave e inminente, siendo la excepción a la regla de no subsidiariedad de la acción, este numeral guarda concordancia con lo dispuesto en el artículo 436 numeral 5 de nuestra Carta Magna al establecer que cuando se conozca la petición por incumplimiento se debe garantizar la aplicación de cualquier acto así como las sentencias de organismos internacionales que no puedan ser resultas por las vías ordinarias (Constitución de la República del Ecuador 2008). Siendo lo relevante en este punto que la justicia constitucional no es sustitutiva de la justicia ordinaria y debe cumplir con lo estipulado por la demanda (Constitución de la República del Ecuador, 2008):
En este punto, se debe referir al reclamo previo establecido en el artículo 54 que indica que con el objetivo de que se establezca dicho incumplimiento la persona deberá reclamar a la instancia necesaria, puesto que si se mantiene este incumplimiento la persona afectada no deberá contestar el reclamo en un término de cuarenta días (Ley de Garantias Jurisdicionales y Control Constitucional, 2009).
De la definición de reclamo previo, se evidencia la necesidad de un requerimiento anterior para que se configure la acción por incumplimiento de normas infra constitucionales, actos administrativos de efectos generales, sentencias e informes de organismos internacionales de derechos humanos y que tiene como fin realizar un reclamo previo del cumplimiento de una obligación a quien deba satisfacerlo. En caso de que se mantenga el incumplimiento o no se conteste este reclamo previo por parte del obligado se configura el incumplimiento (Constitución de la República del Ecuador, 2008).
La solicitud de un reclamo previo es considerada por procesalistas constitucionales como un instrumento que obstruye a la acción por incumplimiento, por las siguientes razones (Constitución de la República del Ecuador, 2008):
· El reclamo previo prevé un término de cuarenta días para que la persona o autoridad pública que no acata la norma, acto administrativo de efectos generales, sentencia o informe de derechos humanos para que conteste el reclamo o cumpla lo dispuesto. Tiempo que se considera amplio e injustificado y que vulnera la seguridad jurídica y la celeridad, más aún cuando puede ocurrir un daño grave a un derecho. A más de ello la repuesta o su omisión no altera en absoluto o genera algún efecto positivo, pues el incumplimiento sigue igual que antes de plantear el reclamo previo.
· Los preceptos que giran en torno a la acción materia del presente trabajo investigativo, señalando que se configura el incumplimiento siempre que este persista o no se la debida contestación en el término determinado por la ley. En este punto podíamos acotar que, en el caso de contestar la administración pública o persona obligada al mismo, el incumplimiento no se configuraría, caso opuesto ocurre con la negativa de respuesta, que a nuestro criterio es un hecho que configura el incumplimiento de esta acción. Pese a lo expuesto podríamos señalar que a nuestro criterio la acción por incumplimiento se configura por la sola omisión de no dar cumplimiento a lo dispuesto en la norma, actos administrativos y sentencias e informes, pero al ser este punto un requisito de admisibilidad, la omisión de respuesta o su negativa fuera fundamento esencial para configurar el incumplimiento.
· En caso de que el reclamo previo se plantea en contra de persona o autoridad no competente para dar contestación esté seria ilegitimo.
· Como punto final consideramos que la norma constitucional es clara en torno a la acción por incumplimiento y la forma en la que se configura el mismo, siendo la obligación de hacer o no hacer, clara, expresa y exigible del objeto de la acción por incumplimiento, los únicos requisitos para la configuración de este, más no el citado reclamo. Finalmente, al ser una garantía constitucional su defensa de derechos constitucionales requiere su aplicación directa e inmediata.
Trámite
La acción por incumplimiento tiene etapas claramente están definidas en la LOGJCC y el Reglamento de Sustanciación de Procesos de Competencia de la Corte Constitucional (RSPCCC) y que contienen disposiciones específicas al trámite de esta acción, refiriéndonos a ellas a continuación:
Legitimación Activa
Al referirnos a los legitimados activos de la acción por incumplimiento, nuestra CRE en el numeral 1 del artículo 86 determina: “Las garantías jurisdiccionales se regirán, en general, por las siguientes disposiciones: 1. Cualquier persona, grupo de personas, comunidad, pueblo o nacionalidad podrá proponer las acciones previstas en la Constitución” (Constitución de la República del Ecuador, 2008, p. 43).
Además, la LOGJCC en su artículo 9 referente a los legitimados activos, establece los legitimados activos de esta acción; del contenido de las normas citas, se evidencia que al catalogar a las personas como legitimadas de esta acción refiere tanto a personas naturales y jurídicas sin hacer alusión a una en específico. Una vez que se ha propuesto esta acción, el juez notificará a la persona afectada y esta “podrá desistir de la acción, modificar y deducir recursos que considere necesario” (Ley de Garantias Jurisdicionales y Control Constitucional, 2009, p. 88).
Legitimación Pasiva
Referente al legitimado pasivo de la acción por incumplimiento, la LOGJCC en su artículo 53 establece que la acción debido al incumplimiento que procede en contra de la autoridad pública o contra personas naturales cuando actúen en ejercicio de sus funciones públicas. Además, se procederá en contra de particulares cuando las sentencias impongan ciertas obligaciones a una persona o ente determinado (Ley de Garantias Jurisdicionales y Control Constitucional,2009).
La norma citada, se podría acotar que la acción por incumplimiento de normas infra constitucionales y actos administrativos de efectos generales puede ser interpuesta en contra de una autoridad pública que ejerce dichas funciones a un servicio público determinado (Guerrero, 2022).
Dentro del primer presupuesto, por autoridad pública, se refiere a los servidores de alta jerarquía por nombramientos de libre designación y remoción, siendo susceptible de plantear una acción por incumplimiento a la máxima autoridad de las instituciones públicas conforme lo determina el artículo 225 de nuestra CRE; en el segundo supuesto se menciona a los funcionarios públicos con las características propias determinadas en la CRE y la Ley Orgánica de Servicio Público, esta legitimación está íntimamente vinculada con la responsabilidad de los servidores/funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones (Guerrero, 2022).
Finalmente, a referirse a un particular que presta servicios públicos, serán aquellas que actúen por delegación o concesión a nombre del Estado, así como los particulares que presen servicios propios o impropios. Pese a lo enunciado normativamente de quienes son legitimados pasivos, la norma omite a las instituciones públicas, autoridades públicas y órganos del poder público, siendo indispensable que se encuentren determinadas, pues se puede incurrir en un error al plantearse esta acción mientras la ley no lo faculta (Guerrero, 2022).
En el caso de sentencias, decisiones o informes de organismos internacionales de protección de derechos humanos, la legitimación pasiva contra cualquier particular al que se le imponga una obligación citados en este párrafo. Respecto a esta legitimación pasiva, es necesario precisar que los estados deben garantizar el cumplimiento y protección de derechos fundamentales, hecho que lo ha reiterado la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Guerrero, 2022).
Como es de conocimiento el Derecho Internacional de derechos, no determina responsabilidades individuales, sino que son los Estados los que responderán por las violaciones de derechos cometidas por particulares, no centrado en el ilícito sino por la falta de gestión para prevenirla (Caso Velásquez Rodríguez vs Honduras, 1998). Al respecto Daniela Salazar, jueza de la Corte Constitucional del Ecuador, realiza una crítica al artículo 53 de la LOGJCC manifestando que la mayoría de los organismos internacionales dictan obligaciones al estado y no da responsabilidades a entes estatales, todas las sentencias relacionadas con esto no imponen obligaciones a personas particulares como lo indica el artículo 53 de esta misma ley (Ley de Garantias Jurisdicionales y Control Constitucional).
Sin embargo, de lo expuesto y con la globalización del derecho, se ha considerado ya la tendencia de que actores no estatales puedan vulnerar derechos fundamentales y que respondan por dicha violación, como el caso de las empresas transnacionales.
Sustanciación y Sentencia
En cuanto a la sustanciación el artículo 57 de la LOGJCC, establece claramente que se designa mediante sorteo al denominado Juez sustanciador que se encontrara a cargo de la causa y de avocar conocimiento. Los términos para se encuentran determinados tanto en la LOGJCC y el CRSPCCC, siendo la “secretaria general de la Corte Constitucional que cuenta con un término de seis días para su ingreso, registro y apertura de expediente” (Codificación del Reglamento de Sustanciación de Procesos de Competencia de la Corte Constitucional, 2012, p. 102).
Es importante señalar que el accionado contestará en el término de cuarenta y ocho horas de notificado con el auto que dispone el cumplimiento o la justificación del incumplimiento; como otro punto el Juez sustanciador de considerarlo necesario podrá solicitar los elementos técnicos y de apoyo para el conocimiento de esta acción, aperturando incluso un periodo de prueba con un término de ochos días y proceda con el proyecto se sentencia para conocimiento y decisión del Pleno de la Corte, el mismo que concluirá en audiencia y contará con una sentencia definitiva y formal (Codificación del Reglamento de Sustanciación de Procesos de Competencia de la Corte Constitucional, 2012).
Reparación Integral, Ejecución, Fase de Verificación y Cumplimiento
Una vez dictada y notificada la sentencia, se puede presentar recursos horizontales, mismo que serán resueltos por el Pleno de la CCE, posterior a esto se ejecutara la sentencia. La Constitución señala que los procesos judiciales finalizan solamente con la ejecución integral de las sentencias; esto impone al juzgador una serie de atribuciones para ejecutar sus decisiones. Ante ello, la LOGJCC otorga la atribución a los jueces de implementar los recursos para lograr una ejecución integral de la sentencia (Ley de Garantias Jurisdicionales y Control Constitucional, 2009).
La Corte Constitucional ha implementado la Unidad de seguimiento de sentencias y dictámenes constitucionales, que se encarga de supervisar el cumplimiento de e informes internacionales de protección de derechos humanos, así como la generación de mecanismos como: informes, emisión de providencias y autos, encargando incluso su seguimiento a la Defensoría de Pueblo del cumplimiento para la aplicación de normas en el ordenamiento jurídico (Ley de Garantias Jurisdicionales y Control Constitucional, 2009).
Para ordenar la reparación integral los jueces deberán amparar sus decisiones en lo dispuesto en el artículo 18 de la LOGJCC y siguientes, de igual forma la CCE acogió lo dispuesto en jurisprudencia de organismos internacionales para poder solicitar la reparación integral de un derecho fundamental vulnerado. Por lo expuesto los jueces constitucionales, mismo que se encuentran en el deber de dar buenas medidas de reparación integral, con la intención de que esta termine siendo eficaz y sobre todo cumpla con su objetivo no solamente vinculando con lo económico (Sentencia No. 146-14-SEP-CC).
En cuando al análisis de la eficacia de la acción por incumplimiento, como materia del presente trabajo investigativo, se señala:
En el primer objeto de protección de la AN, encontramos la aplicación del ordenamiento jurídico, siendo un avance de gran transcendencia en materia constitucional en Ecuador, encaminada a proteger la seguridad jurídica como derecho y el principio de legalidad, pese a ello en la actualidad se mantiene el irrespeto y no cumplimiento por parte de funcionarios públicos y particulares que prestan servicios públicos, en cuanto a la aplicación de las normas ecuatorianas, lo cual queda evidenciado con el alto número de acciones por incumplimiento en el país, presentándose desde el 2018 al 2021 la cantidad de 716 desde el año 2008 a hasta 2009 y en el año 2021 un total de 139 (López, 2019).
Por lo expuesto, se calcula que el 0,8% de acciones de incumplimiento que son presentadas ante la Corte Constitucional refieren al cumplimiento de sentencias, informes de organismos internaciones de protección derechos humanos y el restante a la aplicación de normas y actos administrativos de efectos generales. Siendo admitidas del total preceptuado 233 acciones por incumplimiento, de ellas 80 demandas fueron admitidas y el restante siguen en la espera de ser conocidas por la Corte Constitucional. En el periodo comprendido entre los años 2008-2021, las acciones por incumplimiento son el 2,75% comparado a las demás de garantías jurisdiccionales que son propias del conocimiento de la Corte Constitucional.
Otro factor preocupante es el tiempo de conocimiento de acciones por incumplimiento que tarda la CCE para conocer y emitir sus sentencias puesto que el análisis arrojo un 38.8% de casos, para esto la corte tardo de 2 a 4 años en dar sentencia y un 18,8% más de 4 años, algo que se ve no como un plazo razonable siendo esta una garantía jurisdiccional (López, 2019).
Se deja constancia que se ha dictado medidas de reparación integral de sentencias se ha dictado por parte de la Corte Constitucional. Al final, con interacción a los diversos tipos de derecho invocado en las demandas de acción por incumplimiento que han obtenido sentencia de cualquier tipo, se ha podido evidenciar que en un 40%, las solicitudes no tienen dentro derechos invocados, lo que indudablemente constituye una realidad preocupante. Sin embargo, un 25% del total de 80 sentencias emitidas por la Corte Constitucional, han invocado el derecho a la seguridad jurídica y, en menores porcentajes, derechos relativos al trabajo y vida digna, tutela judicial positiva, así como derechos de equipos de atención prioritaria.
El hecho de que los derechos más invocados se encuentren involucrados con la estabilidad jurídica asegura la premisa de que, justamente la acción por incumplimiento atinente a la aplicación de las reglas del ordenamiento jurídico es elemental, por ser las instituciones y los servidores públicos, quienes incumplen la normativa.
CONCLUSIONES
La acción por incumplimiento es una garantía jurisdiccional que constituye un avance para el cumplimiento del ordenamiento jurídico en Ecuador, así como la protección de los derechos humanos contenidos en sentencias e informes de organismos internacionales ratificados en el Ecuador, fortaleciendo nuestra normativa constitucional.
La potestad de coordinar la ejecución y reparación integral en los casos de acción de protección es insuficiente, generando vulneración de derechos y retraso en obtener una verdadera ejecución y cumplimiento de las sentencias en esta acción, es por ello que se sugiere la creación de un ente estatal o el otorgamiento de atribuciones más precisas a la Defensoría del Pueblo para que coordine y genere un verdadero acompañamiento y vigilancia en el cumplimiento de lo dispuesto en el ordenamiento jurídico y sentencias que versan sobre protección de derechos humanos.
En cuanto a la legitimación pasiva, se debe ampliar a lo dispuesto tanto en la CRE y LOGJCC, siendo también las autoridades públicas y órganos de los poderes del Estado. Aun cuando la actual estructura procesal de la acción por incumplimiento, establecida en la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, recoge los principales elementos del proceso, creemos que la sencillez y celeridad que el legislador pretendió establecer en el desarrollo de las acciones constitucionales no necesariamente es sinónimo de calidad en el resultado del proceso.
Se cree que la acción constitucional por incumplimiento no debe únicamente obligar a las instituciones del Estado a cumplir lo dispuesto por la Corte Interamericana, sino que debe representar un mecanismo idóneo para que las víctimas activen la garantía y que las medidas establecidas en la sentencia sean cumplidas de forma óptima, correcta y completa. Por ello, se concluye que la reforma legal presentada en este trabajo recoge los elementos medulares del rol de las víctimas en este tipo de procesos, del principio de responsabilidad pública al que se encuentran sujetas las instituciones y la importancia que los Estados Americanos deben otorgar al Sistema Interamericano y a sus resoluciones, en particular a las sentencias, mediante la implementación de esta clase de garantías.
El Estado ecuatoriano debe desarrollar mecanismos de coacción y sanciones más drásticas para no ejecución y cumplimiento del ordenamiento jurídico ecuatoriano, sentencias e informes que versan sobre derechos humanos.
Se evidencia que la acción por incumplimiento en gran medida resulta ineficaz para precautelar el derecho a la seguridad jurídica y el principio de legalidad, pues el poco conocimiento de los elementos característicos y la falta de análisis dogmático, ha generado que abogados presenten estas acciones y sean inadmitidas, a más de ello la tardanza de años en poder conocer y sustanciar estas acciones por parte del Pleno de la CCE genera que los ciudadanos busquen otras medidas y garantías para hacer valer sus derechos.
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